Báo cáo Rà soát Đầu tư và Chi tiêu công cho Biến đổi khí hậu của Việt Nam (CPEIR)- Tháng 04 năm 2015

Tác động của Biến đổi khí hậu và nền kinh tế có cường độ phát thải cácbon cao đe dọa tiến trình phát triển của Việt Nam.

Thiên tai có nguồn gốc từ khí hậu có tác động xấu tới tăng trưởng, xóa đói giảm nghèo, cuộc sống của người dân nghèo và một số ngành kinh tế. Theo Chỉ số về Tính Tổn thương với BĐKH (Climate Change Vulnerability Index—CCVI), Việt Nam được coi là một trong 30 “nước cực rủi ro” trên thế giới. Việt Nam chịu tác động nghiêm trọng do nhiệt độ tăng và mực nước biển dâng cũng như những thay đổi về lụt lội và khô hạn, gây thiệt hại về người và tài sản. Người nghèo ở nông thôn có sinh kế dựa vào tài nguyên thiên nhiên chủ yếu là nông nghiệp đặc biệt chịu rủi ro cao. Đồng bằng sông Hồng và sông Cửu Long, hai trung tâm nông nghiệp rất quan trọng, phải chịu những tác hại do xâm nhập mặn, đe dọa tới mùa màng và sinh kế của hàng triệu người sống phụ thuộc vào nguồn nước. Dân cư thành thị sống ở những khu định cư không hợp pháp cũng chịu nhiều rủi ro trước hiện tượng cực nóng hoặc cực ẩm ướt, còn những người dân sống ở các thành phố ven biển chịu tác động của lụt lội và các cơn bão lớn. Với tốc độ tăng trưởng hiện tại, Việt Nam sẽ trở thành một nguồn phát thải khí nhà kính chính toàn cầu. Trong bối cảnh toàn cầu, lượng phát thải KNK của Việt Nam vẫn ở mức khá thấp, tuy nhiên dự báo tốc độ gia tăng phát thải của Việt Nam sẽ tăng gấp bốn lần trong khoảng thời gian 2010–20301 . Việt Nam là một trong các quốc gia có tốc độ gia tăng phát thải cao nhất trên thế giới và cường độ cácbon trên GDP của Việt Nam hiện giờ đứng thứ hai trong vùng (sau Trung Quốc) và vẫn đang tăng2 . Việc gia tăng phát thải này là từ các dự báo về sử dụng than để sản xuất điện, ước chiếm hơn 50% trong các loại năng lượng cho sản xuất điện tới năm 2030.

Ðánh giá thực hiện công tác ứng phó với BĐKH của Việt Nam nhằm duy trì tiến độ và những thành tựu đã đạt được trong công cuộc phát triển đất nước.

Chính phủ Việt Nam đã tiến hành nghiên cứu Đánh giá Chi tiêu công và Đầu tư cho BĐKH (CPEIR) nhằm đưa ra bức tranh về chính sách và thể chế hiện tại cũng như đánh giá chi tiêu cho ứng phó với BĐKH để định hướng thực hiện các chính sách và chi tiêu liên quan đến biến đổi khí hậu. Báo cáo gồm ba phần: (i) đánh giá về chính sách, thể chế và phương pháp luận; (ii) phân tích cụ thể về chi tiêu cho ứng phó BĐKH ở năm bộ ngành và ba tỉnh; và (iii) các khuyến nghị và kế hoạch hành động. Mục đích chính của CPEIR là đánh giá tổng thể về các hoạt động ứng phó BĐKH hiện thời và đưa ra các khuyến nghị về cách thức cải thiện việc xác định ưu tiên, tăng cường năng lực, điều phối, quản lý chi tiêu và lồng ghép các chiến lược ứng phó BĐKH vào kế hoạch phát triển kinh tế xã hội. Việc này được thực hiện thông qua công tác đánh giá bối cảnh chính sách, các chương trình và các sáng kiến cũng như sự hài hòa của những nỗ lực này trong quá trình xây dựng và thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế xã hội để xác định những nơi còn thiếu hụt về năng lực, giám sát và điều phối. Báo cáo cũng xác định những đặc tính của chi tiêu cho BĐKH trong bốn năm qua, đặc biệt là những hành động ứng phó BĐKH chủ yếu trong Chiến lược quốc gia về BĐKH và Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh. Các khuyến nghị và hành động của báo cáo (1) giúp cải thiện các chính sách chiến lược, tính nhất quán, xác định ưu tiên và tăng cường hỗ trợ cung cấp thông tin cho quá trình ra quyết định của Ủy ban quốc gia về BĐKH, và (2) gợi ý cách thức thúc đẩy phát triển chính sách tài khóa và chính sách ngành, tăng cường sự thống nhất giữa chi tiêu và ưu tiên chính sách, giải quyết các thiếu hụt, và xây dựng các cơ chế tài chính mạnh mẽ hơn cũng như huy động các nguồn lực từ tất cả các nguồn tài chính sẵn có. Do vậy, báo cáo thực hiện đánh giá chi tiêu của năm bộ chủ chốt, đó là Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (Bộ NN&PTNT), Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ TN&MT), Bộ Công Thương (Bộ CT), Bộ Xây dựng (Bộ XD) và Bộ Giao thông vận tải (Bộ GTVT), cùng với chi tiêu ở ba tỉnh lựa chọn là Bắc Ninh, Quảng Nam và An Giang, đại diện cho các vùng Bắc, Trung và Nam của Việt Nam. Báo cáo CPEIR được thực hiện tại thời điểm quan trọng khi Chính phủ Việt Nam chuẩn bị một chương trình quốc gia hỗ trợ ứng phó BĐKH mới và xây dựng kế hoạch PTKTXH năm năm 2016–2020. Báo cáo đánh giá được thực hiện sau khi Kế hoạch hành động Quốc gia về BĐKH và Kế hoạch hành động Quốc gia về Tăng trưởng xanh (2012–2020) được Thủ tướng Chính phủ ban hành và ngay trước khi xây dựng KHPTKTXH năm năm giai đoạn 2016–2020, tạo cơ hội đưa những khuyến nghị này vào quá trình xây dựng và thực hiện KHPTKTXH. Đánh giá cũng được thực hiện đồng thời khi Chương trình Mục tiêu Quốc gia ứng phó với BĐKH đang ở giai đoạn cuối (sau giai đoạn năm năm lần thứ hai) và giai đoạn hiện thời của Chương trình SP-RCC, mà dự kiến cả hai chương trình đều kết thúc vào cuối năm 2015. Trong điều kiện Chính phủ đang soạn thảo một chương trình quốc gia hỗ trợ ứng phó BĐKH mới dựa trên nội dung và sự tiếp nối của hai chương trình trên, những phát hiện và khuyến nghị của CPEIR cung cấp thông tin quan trọng để xử lý những cản trở về kiến thức, năng lực, đầu tư và chính sách đối với BĐKH và tăng trưởng xanh. Ngoài ra, CPEIR cũng giúp Chính phủ Việt Nam có được cái nhìn tổng quan về thực tiễn ứng phó với BĐKH để có thể đưa ra các mục tiêu phù hợp với các mục tiêu và nỗ lực toàn cầu, cũng như cải thiện các hệ thống ứng phó với BĐKH để đáp ứng những yêu cầu tiếp cận trực tiếp các nguồn tài chính khí hậu toàn cầu mới như Quỹ Khí hậu Xanh. Những phát hiện và khuyến nghị của CPEIR cũng cung cấp những thông tin về nỗ lực của Chính phủ Việt Nam trong việc xây dựng nền tảng chính sách, tài chính và năng lực kỹ thuật trong giai đoạn trung gian giữa Thỏa thuận dự kiến của COP21 tại Paris trong khuôn khổ UNFCCC năm 2015 và giai đoạn sau 2020, khi Việt Nam sẽ thực hiện Đóng góp do quốc gia tự nguyện (Intended Nationally Determined Contributions—INDCs) để xử lý những mục tiêu giảm phát thải sau năm 2020.

Chiến lược và kế hoạch ứng phó với BĐKH của Việt Nam tạo cơ sở vững chắc nhưng vẫn còn nhiều thách thức.

Chính phủ Việt Nam nhận thức rõ về những thách thức phải đối mặt về biến đổi khí hậu ngày càng tăng và đã ứng phó mạnh mẽ thông qua các chính sách và chương trình nghị sự về thể chế để xử lý tính dễ bị tổn thương với BĐKH ngày càng tăng và thúc đẩy con đường phát triển ít phát thải cácbon và tăng trưởng xanh. Vào tháng Sáu năm 2013, Ban chấp hành Trung ương Đảng đã thông qua Nghị quyết số 24/NQ-TW về Chủ động ứng phó với BĐKH, Tăng cường quản lý tài nguyên thiên nhiên và Bảo vệ môi trường. Nghị quyết xác định cuộc chiến chống lại BĐKH là “một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất của cả hệ thống chính trị.” Trước đó, hai chiến lược được Chính phủ ban hành về Biến đổi khí hậu (2011) và Tăng trưởng xanh (2012), là trọng tâm chính sách ứng phó BĐKH của Việt Nam. Chiến lược quốc gia về BĐKH tập trung xây dựng tính chống chịu trước những tác động của BĐKH và một số hoạt động giảm nhẹ phát thải khí nhà kính, còn Chiến lược quốc gia về Tăng trưởng xanh đặc biệt chú trọng tới phát triển ít phát thải cácbon, sản xuất xanh, bao gồm cả đổi mới công nghệ, bảo tồn tài sản vốn tự nhiên và thúc đẩy lối sống xanh. Cả hai chiến lược này đều có những kế hoạch hành động cụ thể với những chương trình chuyên biệt. Hai chiến lược liên quan khác là Chiến lược quốc gia về phòng chống, giảm nhẹ thiên tai (2007), và Chương trình Hành động Quốc gia về REDD+ (2012) cũng góp phần quan trọng trong việc thực hiện mục tiêu cao cả về xây dựng một nền kinh tế chống chịu với BĐKH và ít phát thải cácbon3 . Nhiều chương trình và sáng kiến khác cũng được thông qua để hỗ trợ thực hiện chính sách. Hai chương trình chủ chốt là (i) Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH, tập trung vào việc lồng ghép ứng phó BĐKH trong phát triển kinh tế xã hội, (ii) Chương trình Hỗ trợ ứng phó với BĐKH (SP-RCC), đây là cơ chế tài chính giúp mở rộng phạm vi ứng phó BĐKH và điều phối xây dựng chính sách và đối thoại giữa chính phủ và các đối tác phát triển, (iii) Chương trình mục tiêu quốc gia về sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả tập trung vào cải thiện hiệu suất năng lượng, (iv) Chương trình quản lý rủi ro thiên tai dựa vào cộng đồng; và (v) Chương trình Khoa học và Công nghệ phục vụ Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH nhằm cung cấp thực chứng khoa học và công nghệ cho các hoạt động ứng phó với BĐKH. Khung thể chế và chính sách này đã tạo dựng cơ sở ứng phó BĐKH căn bản cho Việt Nam. Tuy nhiên, các biện pháp cần được thực hiện để theo dõi và đánh giá tốt hơn hiệu quả thực hiện của các mục tiêu chính sách, cũng như đảm bảo sự thống nhất giữa các chính sách và chương trình để hướng tới thực hiện các mục tiêu tổng hợp. Xây dựng cơ chế ứng phó BĐKH hiệu quả hơn đòi hỏi nhiều hơn về năng lực, về huy động nguồn lực và nhiều hỗ trợ hơn ở cấp trung ương và địa phương. Những thách thức gặp phải trong thu thập thông tin liên quan đến chi thường xuyên và đầu tư cho ứng phó với BĐKH của các bộ, sở và các tỉnh cho thấy sự cần thiết phải có một hệ thống theo dõi thống nhất. Vấn đề thực tiễn quan trọng nhất là rất khó tiếp cận dữ liệu sẵn có về chi tiêu công để phân tích vì các số liệu này được lưu giữ theo phân cấp ở các cục, vụ và cấp phòng ở cả các bộ và các tỉnh. Thêm vào đó, các mục tiêu cụ thể về BĐKH của các dự án liên quan đến BĐKH thường không thể hiện rõ nên khó đánh giá phạm vi hay bản chất của các dự án này. Một điều rõ ràng nữa là tuy chi thường xuyên ít nhưng lại đóng vai trò quan trọng (và ngày càng trở nên quan trọng) trong việc triển khai thực hiện các hoạt động ứng phó với BĐKH. Do vậy, việc phân tích dữ liệu được thảo luận chi tiết về tất cả các dự án ở cấp cục, vụ và cấp phòng. Những cuộc thảo luận chi tiết này giúp phân tích sâu và cho thấy nhu cầu cần phải tiếp tục có đối thoại giữa các cơ quan chính phủ và các tỉnh về cách thức hiệu quả nhất trong việc lồng ghép và giám sát chi tiêu cho ứng phó BĐKH.

Việc thực hiện kế hoạch hành động quốc gia nhằm giải quyết các vấn đề chính về BĐKH, tuy nhiên cần có sự hài hòa về chính sách giữa các ngành và địa phương

Lồng ghép chính sách BĐKH vào chính sách ngành đã tiến bộ trong một số trường hợp, tuy nhiên vẫn còn nhiều hạn chế. Một số lĩnh vực như nước, năng lượng, quản lý rủi ro thiên tai đã có tiến bộ rõ rệt, tuy nhiên những ngành như lâm nghiệp, đường bộ và giao thông, xây dựng còn có thể có nhiều lợi ích hơn khi thực hiện việc lồng ghép sâu hơn nữa. Quá trình lập kế hoạch PTKTXH giai đoạn 2016–2020 là cơ hội để thực hiện lồng ghép, tài trợ tài chính cho ứng phó với BĐKH trong tất cả các lĩnh vực. Những cải cách mới trong dự toán ngân sách và kế toán là những cơ hội quan trọng để có thể thống nhất công tác quản lý số liệu, do vậy sẽ hỗ trợ thực hiện nỗ lực tăng cường điều phối giữa các cơ quan và giữa các cấp trong chính phủ. Chính phủ Việt Nam đã cải thiện hệ thống quản lý tài khóa và kế hoạch trong suốt ba thập kỷ qua, tạo cơ sở tốt cho việc lồng ghép các vấn đề về BĐKH, tuy nhiên cần thực hiện cải thiện cụ thể trong quy trình lập kế hoạch và dự toán ngân sách để thúc đẩy lồng ghép sâu rộng hơn. Quản lý tài chính công (PFM) đã được hiện đại hóa tạo thuận lợi cho việc thay đổi dễ dàng, đảm bảo lồng ghép ứng phó BĐKH. Một số điểm có thể cải thiện tốt hơn:

• Thay đổi xác định ưu tiên chiến lược hàng năm để giải quyết hiệu quả các vấn đề BĐKH.
• Quy trình giám sát và xác định mục tiêu và quá trình thực hiện dự án liên quan đến BĐKH.
• Chu trình lập kế hoạch và ngân sách hàng năm giúp thiết lập khung thực hiện chính sách BĐKH hiệu quả.

Ưu tiên trước nhất là các chính sách thích ứng với BĐKH và triển khai thực hiện, tuy nhiên cần hài hòa với quản lý giảm nhẹ rủi ro thiên tai

Lồng ghép BĐKH trong các lĩnh vực phòng chống thiên tai đã được thực hiện nhưng cần được đẩy mạnh hơn. Chính phủ đã tiến hành một khối lượng lớn công việc xây dựng các kịch bản về tác động của BĐKH đến các vùng, giúp hình thành và thực hiện công tác ứng phó, nhưng cần tăng cường áp dụng các kịch bản và thông tin về rủi ro BĐKH trong công tác lập kế hoạch ứng phó. Chiến lược quốc gia về phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai được thông qua năm 2007 và kế hoạch hành động (ban hành năm 2009) giúp lồng ghép nội dung phòng chống thiên tai vào kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội. Kết quả là, đa số các Kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội hiện nay ở cấp tỉnh, ngành, quốc gia cũng như các quy hoạch ngành trong giai đoạn 2011–2020, đã được lồng ghép nội dung phòng chống thiên tai. Tuy nhiên, những kế hoạch này chưa tính đến tác động của BĐKH. Ngoài ra, Luật phòng, chống thiên tai (2013) xác định các hành động quản lý và phòng chống rủi ro thiên tai nhưng chưa ưu tiên phân bổ vốn để thực hiện việc phòng chống. Do đó, cần hài hòa việc thực hiện chiến lược này với các chương trình và hành động thích ứng trong Chiến lược quốc gia về BĐKH, Kế hoạch hành động quốc gia về BĐKH và Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH. Tăng cường thực hiện thống nhất giúp củng cố và nâng cao nỗ lực giảm tính dễ bị tổn thương.

Chính sách về giảm nhẹ trở thành ưu tiên quốc gia và khung chính sách hiện nay đưa ra các mục tiêu cụ thể về giảm phát thải khí nhà kính, tuy nhiên chưa nhất quán và khó đạt được do thiếu khuyến khích

Giảm phát thải khí nhà kính đòi hỏi phải xác định mục tiêu tổng thể và các mục tiêu cụ thể theo ngành cũng như lồng ghép các phương án giảm nhẹ trong các tiểu ngành. Các mục tiêu giảm nhẹ GHG trong các chính sách và chương trình có nhiều sự khác nhau (về đơn vị, đường cơ sở và phạm vi thời gian), cũng như có sự trùng lắp hoặc tính lặp, và có phần không thực tế. Do vậy, rất khó so sánh các mục tiêu này và cần phải có sự nhất quán. Ví dụ, cả các mục tiêu trong Chương trình mục tiêu quốc gia về sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả và các mục tiêu trong Quyết định số 1775/QĐ-TTg về quản lý phát thải khí nhà kính và thị trường cácbon lại không thống nhất với các mục tiêu của Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh. Các mục tiêu quốc gia cần được chuyển tải thành các mục tiêu cụ thể của từng ngành, đã được thực hiện như trong ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn (Quyết định số 3119/QĐ-BNN-KHCN của Bộ NN&PTNT). Tuy nhiên, để thực hiện các mục tiêu của các tiểu ngành cần phải áp dụng các phương án tiếp cận ít phát thải cácbon trong các tiểu ngành.

Yếu tố trọng yếu để thực hiện thành công là phải có một cơ quan điều phối với năng lực tốt

Chính phủ Việt Nam đã thành lập Ủy ban quốc gia về BĐKH (NCCC) năm 2012, để chủ trì, điều phối, thống nhất và theo dõi BĐKH và tăng trưởng xanh, tuy nhiên vai trò giám sát tổng thể cần được tăng cường. Ủy ban do Thủ tướng đứng đầu làm trưởng ban, và các bộ trưởng của các bộ tham gia chính làm thành viên. NCCC chịu trách nhiệm điều phối giữa các bộ và giám sát tổng thể việc thực hiện Chiến lược quốc gia về BĐKH, Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh và các chương trình, sáng kiến liên quan. Bộ TN&MT hỗ trợ NCCC thông qua Văn phòng thường trực (SO) của NCCC với vai trò làm đầu mối kỹ thuật về các chính sách ứng phó với BĐKH. Bộ KH&ĐT hỗ trợ Ban điều phối liên bộ thực hiện Chiến lược tăng trưởng xanh (ICB) thông qua một Tổ giúp việc. NCCC sẽ hướng dẫn việc thiết kế và chức năng hoạt động của cơ chế tài chính khí hậu toàn diện và được điều phối tốt ở Việt Nam.

Phương pháp luận phân loại chi tiêu cho ứng phó với BĐKH hỗ trợ theo dõi chi tiêu cho BĐKH

Báo cáo CPEIR sử dụng Phương pháp luận phân loại chi tiêu cho ứng phó với BĐKH (TCCRE) với khung phương pháp thống nhất để xác định các khoản chi cho BĐKH hiện thời ở Việt Nam. Để đánh giá các loại hoạt động liên quan đến chi tiêu cho BĐKH cần phải xây dựng TCCRE để phân loại các dự án theo nhóm phù hợp với (i) cách phân loại quốc tế về chi tiêu cho BĐKH; (ii) các mục tiêu và các chính sách trong Chiến lược quốc gia về BĐKH và Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh; và (iii) các hoạt động được xác định trong các dự án liên quan đến BĐKH hiện nay ở cấp tỉnh và cấp ngành. Phương pháp luận sử dụng cách phân loại chương trình BĐKH cho phép xác định rõ các thành phần chi tiêu nào của Chính phủ Việt Nam và các đối tác phát triển dành cho các mục tiêu BĐKH, cũng như đánh giá chi phí tương ứng của các sản phẩm và kết quả đầu ra về ứng phó với BĐKH. Thực hiện theo phương pháp luận cho thấy sự phân bổ nỗ lực, những điểm mạnh và điểm yếu cũng như tác động tiềm năng của các khoản chi của các bộ và các tỉnh được điều tra nghiên cứu. Phương pháp luận gồm ba trụ cột bao trùm: Chính sách & Quản trị (PG), Năng lực Khoa học, Kỹ thuật và Xã hội (ST), và Đầu tư thực hiện ứng phó BĐKH (CCD). Phương pháp luận phân loại chi tiêu cho ứng phó với BĐKH (TCCRE) được thiết kế để đánh giá mức độ đóng góp của các dự án BĐKH cho các mục tiêu thích ứng, giảm nhẹ hoặc cả hai cũng như đưa ra cơ sở để ước tính chi tiêu cho ứng phó với BĐKH. Quy trình bốn bước được sử dụng để phân loại chi tiêu liên quan đến BĐKH (đầu tư và thường xuyên) trong phương pháp luận và sau đó đánh giá tỷ lệ của phần chi tiêu cho ứng phó với BĐKH cũng như trọng tâm dành cho thích ứng hay giảm nhẹ. Đánh giá mức độ liên quan đến BĐKH ở mức độ chi tiết đóng vai trò quan trọng trong việc phân tích các hành động ứng phó với BĐKH. Quy trình này đã được áp dụng để phân tích ở các bộ và địa phương được lựa chọn, cũng như đề xuất ứng dụng cho tất cả các tổ chức tham gia sử dụng ngân sách chi tiêu của chính phủ liên quan đến BĐKH. Ứng phó với BĐKH không thể được theo dõi trực tiếp từ dữ liệu giao dịch của Kho bạc, nhưng có thể được đánh giá từ tổng chi theo dự án và chi tiêu thường xuyên nếu được đánh giá là liên quan đến BĐKH.

Xem chi tiết tại đây