MINISTRY OF NATURAL RESOURCES ADN EVIRONMENT
DEPARTMENT OF CLIMATE CHANGE
Báo cáo Rà soát Đầu tư và Chi tiêu công cho Biến đổi khí hậu của Việt Nam (CPEIR)- Tháng 03 năm 2022
Giới thiệu
Báo cáo CPEIR thực hiện đánh giá chi tiết về chi ngân sách cho biến đổi khí hậu (BĐKH) từ nguồn vôn trong nước và nguồn vốn Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) nhằm tăng cường công tác lập ngân sách cho BĐKH như một phần chính trong quá trình lập kế hoạch, lập ngân sách và phân bổ nguồn lực. Báo cáo đã rà soát các chính sách, thể chế và ngân sách cho BĐKH. Báo cáo cũng đưa ra các khuyến nghị về tăng cường lập kế hoạch và dự toán ngân sách cho BĐKH đối với Bộ Kế hoạch và Đầu tư (Bộ KH&ĐT), cũng như các Bộ và các tỉnh liên quan đến tài trợ và quản lý việc ứng phó với BĐKH.
Các thông tin từ báo cáo CPEIR có thể được sử dụng nhằm đảm bảo sự phù hợp giữa các chính sách về BĐKH với ưu tiên ngân sách trong hệ thống quản lý tài chính công, thúc đẩy sự chuyển đổi từ ngân sách dựa trên đầu vào sang ngân sách dựa trên đầu ra và tạo điều kiện thuận lợi hơn nữa cho các can thiệp liên quan đến khí hậu thông qua các tỉnh và các bộ. Ngoài ra, báo cáo có thể góp phần huy động thêm và đa dạng hóa các nguồn tài trợ trong nước và quốc tế để giải quyết các vấn đề BĐKH.
Rà soát khung chính sách và thể chế
Báo cáo đã thực hiện rà soát các chính sách và thể chế về BĐKH ở Việt Nam. Báo cáo cho thấy Việt Nam đã ứng phó mạnh mẽ với các thách thức về BĐKH bằng các chính sách và chương trình quốc gia, cấp ngành và địa phương do Ủy ban Quốc gia về BĐKH (NCCC) điều phối thực hiện. Ngoài ra, các chính sách và kế hoạch hành động về BĐKH và tăng trưởng xanh (TTX) đã giải quyết các vấn đề chính trong giai đoạn đến năm 2020. Các chính sách và kế hoạch hành động (KHHĐ) này đã lồng ghép đáng kể yêu cầu ứng phó với BĐKH trong các chính sách, kế hoạch và chương trình cấp ngành và tỉnh.
Việc củng cố về tổ chức để hỗ trợ NCCC thực hiện nhiệm vụ giám sát và điều phối các giải pháp ứng phó với BĐKH đang được tiến hành, với sự hỗ trợ từ quốc tế, đặc biệt là việc tăng cường năng lực theo dõi và đánh giá (TD&ĐG) cũng như đo đạc, báo cáo và thẩm tra (MRV)Báo cáo cho thấy các giải pháp thích ứng và giảm nhẹ tác động của BĐKH có thể được tăng cường và nhiều đồng lợi ích theo Đóng góp do quốc gia tự quyết định cập nhật (NDC) trong giai đoạn 2021-2030 có thể đạt được. Ngoài ra, Việt Nam có thể hướng tới những mục tiêu lớn hơn, như giảm lượng phát thải khí nhà kính (KNK).
Đối với ngân sách trong nước, việc phân bổ tuân thủ một quy trình chặt chẽ và hệ thống, được dựa vào kế hoạch phát triển kinh tế xã hội (KTXH) 5 năm và chiến lược phát triển KTXH 10 năm. Đối với ngân sách đầu tư công hàng năm cấp tỉnh, sẽ lựa chọn một số dự án ưu tiên từ các đề xuất chủ trương đầu tư dự án do Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh phê duyệt và được phản ánh trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn của tỉnh, (KHĐTCTH) để xây dựng báo cáo nghiên cứu khả thi và thẩm định, sau đó sẽ được cấp vốn và triển khai thực hiện. Quy trình này đóng vai trò rất quan trọng đối với đầu tư cho BĐKH.
Phương pháp phân tích ngân sách
Phương pháp luận cụ thể được sử dụng trong báo cáo này là dựa theo phương pháp tiếp cận trong báo cáo CPEIR đầu tiên tại Việt Nam, công bố năm 2015. Phương pháp phân loại ngân sách khí hậu do Bộ KH&ĐT ban hành năm 2018 không được sử dụng trong nghiên cứu này vì phương pháp đó yêu cầu thông tin chi tiết về dự án để có thể thực hiện mã hóa.
Phạm vi của đánh giá CPEIR này bao gồm các dự án đầu tư công (chi đầu tư) trong giai đoạn 2016- 2020 liên quan đến BĐKH. Phân tích được thực hiện cho khoảng một nửa số tỉnh và một thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam (28 tỉnh và một thành phố trong tổng số 58 tỉnh và 05 thành phố; được gọi chung là 29 tỉnh trong các phần tiếp theo của báo cáo). Phân tích cũng được thực hiện cho 6 bộ, bao gồm: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Bộ NN&PTNT), Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ TNMT), Bộ Giao thông vận tải (Bộ GTVT), Bộ Công Thương (Bộ CT), Bộ Xây dựng (Bộ XD), Bộ Khoa học và Công nghệ (Bộ KHCN).
Ngoài ra, báo cáo còn sử dụng thêm thông tin của 5 bộ và 3 tỉnh đã có sẵn trong báo cáo CPEIR trước đó. Do vậy, đối với 3 tỉnh (An Giang, Bắc Ninh và Quảng Nam) và 5 bộ (Bộ NN&PTNT, Bộ GTVT, Bộ TNMT, Bộ XD và Bộ CT), phạm vi đánh giá tăng lên thành 11 năm (từ 2010-2020) và bao gồm cả chi đầu tư lẫn chi thường xuyên liên quan đến khí hậu (tùy theo mức độ sẵn có thông tin của từng Bộ).
Một quy trình 4 bước đã được sử dụng để đánh giá dữ liệu ngân sách liên quan đến BĐKH. Quy trình gồm bước (1) Xác định dòng ngân sách chi tiêu cho BĐKH; (2) Phân loại chi tiêu cho BĐKH theo nhiệm vụ, sử dụng một hệ thống phân loại (đã thiết kế trong báo cáo CPEIR năm 2015); (3) Phân loại chi tiêu cho BĐKH (thích ứng, giảm nhẹ hay kết hợp cả hai); (4) Xác định tỷ trọng chi tiêu cho BĐKH dựa trên các quy ước đã xác định trước.
Ngoài dữ liệu ngân sách, các chính sách và kế hoạch hành động liên quan đến khí hậu đã được đối chiếu ở các bộ và tỉnh nghiên cứu. Các chính sách về BĐKH bao gồm: Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH (CTMTQG-ƯPBĐKH); Chiến lược quốc gia về BĐKH (NCCS) và KHHĐ quốc gia về BĐKH, cũng như các KHHĐ về BĐKH cấp ngành và cấp tỉnh; Chiến lược TTX ở Việt Nam (VGGS) và KHHD về TTX (GGAP) cùng các KHHĐ cấp ngành và cấp tỉnh; và Kế hoạch thực hiện Thỏa thuận Paris về BĐKH (PIPA) cùng các KHHĐ PIPA cấp tỉnh.
Ngân sách cấp tỉnh cho Biến đổi Khí hậu
Ngân sách BĐKH của 29 tỉnh đã được xác định (xem Phụ lục 2 và Phụ lục 3). Kết quả rà soát đầu tư và chi tiêu công cho BĐKH của các tỉnh rất khác nhau, đặc biệt là giữa quy mô ngân sách đầu tư cho BĐKH so với tổng ngân sách đầu tư của tỉnh, dao động từ 2% đến 59%.
Tổng hợp dữ liệu ngân sách khí hậu từ 29 tỉnh cho thấy ngân sách trung bình cho khí hậu trong giai đoạn nghiên cứu là khoảng 18.000 tỷ đồng. Tuy nhiên, ngân sách khí hậu đã tăng dần trong giai đoạn 2016 – 2020, từ khoảng 15.000 tỷ đồng năm 2016 lên gần 24.000 tỷ đồng vào năm 2020 (xem hình bên dưới). Trong giai đoạn này, phân bổ ngân sách trong nước ổn định, nhưng do nguồn vốn ODA có xu hướng tăng nên tổng ngân sách cho cũng tăng theo. Ngân sách cho BĐKH chiếm tỷ trọng tương đối ổn định trong tổng ngân sách cấp tỉnh, chiếm khoảng 16 – 21% tổng ngân sách.
Tổng hợp ngân sách đầu tư cho BĐKH của 29 tỉnh thành từ năm 2016 đến năm 2020 với hai nguồn vốn chính là ODA và trong nước (số liệu trong ngoặc đơn phía trên các cột là % của ngân sách đầu tư cho BĐKH trên tổng ngân sách đầu tư của tỉnh).
Chi cho thích ứng với BĐKH chi chủ yếu, chiếm hơn 90% ngân sách của các năm. Thích ứng cũng là ưu tiên chính của Việt Nam, trong khi đó chi cho lĩnh vực giảm nhẹ, ví dụ, đầu tư cho lĩnh vực năng lượng tái tạo chủ yếu từ khu vực tư nhân. Đầu tư kết hợp cho thích ứng và giảm nhẹ chiếm phần lớn phần ngân sách còn lại, nhưng luôn ở mức dưới 10%. Hơn 50% ngân sách đầu tư ứng phó với BĐKH (CCD) tập trung vào 4 nhiệm vụ (theo như định nghĩa trong phương pháp phân loại): Giao thông vận tải, Khả năng chống chịu của các đô thị và khu dân cư, Thủy lợi, Đê sông và kè biển. Bốn nhiệm vụ này chủ yếu liên quan đến cơ sở hạ tầng, do đó, các biện pháp can thiệp tương đối tốn kém.
Biến động giữa các năm trong ngân sách cho BĐKH cao hơn tổng ngân sách của tỉnh. Nguyên nhân chủ yếu của sự biến động này là do biến động nguồn vốn ODA ở thời điểm bắt đầu hoặc hoàn thành các dự án lớn, việc này làm tăng đáng kể ngân sách cho khí hậu hàng năm, đôi khi kết hợp với việc giải ngân liên quan đến chu trình KHĐTCTH của tỉnh. Một số khoản đầu tư lớn được thực hiện nhằm mục đích ứng phó với các tác động liên quan đến BĐKH như lũ lụt và hạn hán.
Phân tích về xu hướng ngân sách cho BĐKH trong thời gian dài hơn (2010 – 2020) ở ba tỉnh cho thấy tăng ngân sách liên quan đến BĐKH là xu hướng chung và chương trình nghị sự về khí hậu ngày càng được chú trọng trong việc lập kế hoạch và ra quyết định. Xu hướng nguồn vốn đầu tư trong nước chiếm tỉ trọng cao hơn nguồn ODA cũng như sự chú trọng vào mục tiêu thích ứng vẫn duy trì trong cả giai đoạn. Trong dài hạn, mục tiêu chi tiêu cho khí hậu giữa các tỉnh là khác nhau, tùy thuộc vào bối cảnh địa phương và nhu cầu của tỉnh. Điều này cho thấy rằng chính sách của tỉnh và quy trình lập ngân sách của tỉnh đang góp phần thúc đẩy các ưu tiên về BĐKH của địa phương.
Ngân sách của Bộ cho Biến đổi Khí hậu
Ngân sách cho BĐKH của 6 Bộ tương đối ổn định trong giai đoạn 2016-2020, với giá trị từ 8.000 – 13.500 tỷ đồng, tương đương 26 – 38% tổng ngân sách của Bộ (xem hình bên dưới). Chi cho các nhiệm vụ thực hiện đầu tư ứng phó với BĐKH (CCD) chiếm trên 90% ngân sách cho BĐKH trong giai đoạn 2016-2020; phần nhỏ còn lại chi cho hoạt động khoa học, kỹ thuật và xã hội (ST) và chính sách và quản lý nhà nước (PG). Ngân sách cho BĐKH chủ yếu tập trung vào hoạt thích ứng với BĐKH. Ngân sách cho xi BĐKH năm 2019 và 2020 bao gồm khoảng 75% chi cho các hoạt động thích ứng (hơn 10.000 tỷ đồng) và phần còn lại chia đều cho các dự án giảm nhẹ BĐKH và các dự án kết hợp thích ứng và giảm nhẹ BĐKH. Ngân sách chú trọng vào các biện pháp thích ứng, điều này phù hợp với các chính sách quốc gia. Giảm nhẹ cũng có ý nghĩa quan trọng quốc gia nhưng các khoản đầu tư vào lĩnh vực này chủ yếu là từ khu vực tư nhân, vì vậy nó nằm ngoài phạm vi của nghiên cứu này.
Bộ NN&PTNT và Bộ GTVT chiếm phần lớn ngân sách cho BĐKH với mức tổng chi hơn 8.000 tỷ đồng mỗi năm trong giai đoạn 2016-2020, tương đương hơn 80% tổng ngân sách cho BĐKH. Các dự án của Bộ NN&PTNT và Bộ GTVT chủ yếu tập trung vào hai nhiệm vụ CCD: thủy lợi (CCD1.3) và giao thông (CCD2.3). Cả hai nhiệm vụ này tương đối tốn kém vì chúng liên quan đến cơ sở hạ tầng.
Ngân sách cho BĐKH (tỷ đồng) của 6 Bộ được lựa chọn, chia thành nguồn vốn ODA và trong nước cho giai đoạn 2010-2020. Các số liệu trên mỗi cột thể hiện tỷ lệ phần trăm ngân sách cho BĐKH trên tổng ngân sách của các bộ. Dữ liệu trước năm 2016 được lấy từ báo cáo CPEIR năm 2015 và chỉ mang tính chất tham khảo do có ít dữ liệu trong những năm đó.
Các bộ khác có các khoản chi đa dạng hơn, đặc biệt là Bộ TNMT có chi các hoạt động thích ứng, giảm nhẹ BĐKH và kết hợp cả hai. Đồng thời, các bộ cũng phân bổ ngân sách cho các hoạt động thuộc cả ba nhóm nhiệm vụ (i) thực hiện ứng phó với BĐKH, (ii) khoa học, kỹ thuật và xã hội, và (iii) chính sách và quản lý nhà nước. Sự đa dạng của các nhiệm vụ liên quan đến khí hậu do các bộ đảm nhiệm phản ánh phạm vi rộng lớn của can thiệp về khí hậu được xác định trong chính sách cho hoạt động ứng phó BĐKH của quốc gia.
Xem chi tiết:
2. PHỤ LỤC 2
3. PHỤ LỤC 3
4. PHỤ LỤC 4